Tradycje kontroli państwowej w Polsce

Tradycje kontroli państwowej

Gdy ewolucja instytucji monarchii w Europie doprowadziła do rozdzielenia skarbca królewskiego od publicznego, siłą rzeczy pojawił się problem, jak sprawić, by nie dopuścić do zbyt swobodnego przepływu walorów między tymi kieszeniami. Troską ówczesnych elit politycznych było zatem stworzenie sytemu obrachunkowego możliwie skutecznego a zarazem nie naruszającego monarszego prestiżu. Właśnie chęć patrzenia władcom na ręce, kontrolowania wydatków środków publicznych dokonywanych przez panującego oraz prowadzonej przezeń polityki podatkowej legła u podstaw parlamentaryzmu. Parlamentarna kontrola wykonywania budżetu państwa ma zatem tradycję kilkusetletnią.Nie inaczej było w Polsce. Przyjęcie ustrojowej zasady zwierzchnictwa Sejmu szczególnie w kwestii uchwalania podatków, doprowadziło do zagwarantowania Izbie Poselskiej i Senatowi uprawnień w zakresie kontroli państwowej.

Okres I Rzeczypospolitej

W I Rzeczypospolitej już od XVI wieku wydatki na cele dworskie leżały w gestii podskarbiego nadwornego, zaś wydatki państwowe - podskarbiego koronnego (później także litewskiego). Urzędnicy ci współpracowali z wyznaczanymi przez Sejm szafarzami. W 1591 r. powołany zostaje Trybunał Skarbowy sprawujący jurysdykcję nad skarbowością pospolitą, przez co umocniona zostaje kontrola Sejmu w tej sferze.W XVIII wieku Trybunał Skarbowy zastąpiony zostaje komisjami skarbowymi - Koronną i Wielkiego Księstwa Litewskiego, instytucjami odpowiedzialnymi przed Sejmem, składającymi Wysokiej Izbie rachunki i sprawozdania. Powołana w 1775 r. Rada Nieustająca - czyli ówczesny rząd - posiadała w swym składzie Departament Skarbowy, poprzez który zarządzała finansami państwa, pozostając wszakże pod kontrolą Sejmu. Tym sposobem kształtował się model polegający na udzieleniu administracji uprawnień do bezpośredniej pieczy nad finansami i skarbowością, przy zagwarantowaniu Sejmowi uprawnień ustawodawczych i kontrolnych. W roku 1791 ustanowiona zostaje Komisja Skarbowa Rzeczypospolitej Obojga Narodów, wkrótce wszakże dokonuje się trzeci rozbiór a wraz z nim kres polskich instytucji państwowych.

Główna Izba Obrachunkowa Księstwa Warszawskiego

Po powstaniu Księstwa Warszawskiego, 14 grudnia 1808 r. dekretem króla Fryderyka Augusta powołana zostaje Główna Izba Obrachunkowa. Do jej zadań należała następcza kontrola rachunków państwowych i samorządowych oraz rewizja rachunków rocznych kas publicznych, jeśli przewyższały one kwotę 500 zł. Główna Izba Obrachunkowa Księstwa Warszawskiego rozpoczyna działalność 2 marca 1809 r., a jej pierwszym prezesem zostaje Franciszek Ksawery Zboiński.

Izba Obrachunkowa Królestwa Polskiego

Po kongresie wiedeńskim i utworzeniu Królestwa Polskiego, car Aleksander I, według konstytucji Królestwa Polskiego król Polski, dekretami z 1816 i z 1821 r. powołuje Izbę Obrachunkową Królestwa Polskiego. Jej naczelnym zadaniem, podobnie jak Głównej Izby Obrachunkowej Księstwa Warszawskiego, była następcza kontrola wszystkich rachunków publicznych, jednak na wniosek króla lub namiestnika Izba składała również uwagi do projektu budżetu, a zmiany w budżecie, dokonywane za zgodą panującego bądź namiestnika, wymagały uprzedniego zasięgnięcia opinii Izby Obrachunkowej. Jej działalność trwała do 1 stycznia 1867 r., kiedy to, po Powstaniu Styczniowym, wraz z likwidacją resztek odrębności Królestwa Polskiego, jego system kontroli państwowej zostaje zunifikowany ze strukturami kontroli państwowej Rosji.

Najwyższa Izba Kontroli Państwa

Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości, już 7 lutego 1919 r. Naczelnik Państwa Józef Piłsudski podpisuje dekret o Najwyższej Izbie Kontroli Państwa, zgodnie z którym Najwyższa Izba Kontroli Państwa jest władzą podległą bezpośrednio Naczelnikowi Państwa, samodzielną i powołaną do stałej, a wszechstronnej kontroli dochodów i wydatków państwowych, prawidłowości administrowania majątkiem państwa oraz gospodarki instytucji, zakładów fundacji i funduszów, tudzież jednostek samorządowych i miast... Pozatem Najwyższa Izba Kontroli Państwa kontroluje wykonanie budżetu. W ten sposób stawała się możliwa wszechstronna kontrola finansów publicznych.

Najwyższa Izba Kontroli w II Rzeczypospolitej

W myśl uchwalonej w 1921 r. Konstytucji marcowej do kontroli całej administracji państwowej pod względem finansowym, badania zamknięć rachunków Państwa, przedstawiania corocznie Sejmowi wniosku o udzieleniu lub odmówieniu rządowi absolutorium - jest powołana Najwyższa Izba Kontroli, oparta na zasadzie kolegialności i niezależności sędziowskiej członków jej Kolegium... Prezes NIK... jest za sprawowanie swego urzędu i za podległych mu urzędników odpowiedzialny bezpośrednio przed Sejmem. Uchwalona wkrótce, 3 czerwca 1921 r. ustawa o kontroli państwowej, obowiązywała do końca II Rzeczypospolitej. Potwierdzała ona usytuowanie NIK jako niezawisłego organu państwowego współdziałającego z parlamentem.

Najwyższa Izba Kontroli w PRL

Po II wojnie światowej władzę w Polsce obejmuje Krajowa Rada Narodowa, a Manifest PKWN stwierdza, że do czasu zorganizowania Najwyższej Izby Kontroli Państwa, jej uprawnienia przysługują Prezydium KRN, za pośrednictwem usytuowanego przy nim Biura Kontroli powołanego ustawą z 11 września 1944 r. o radach narodowych. Tym sposobem kontrola państwowa miała posiąść walor niezależności od administracji.W 1949 r. Sejm Ustawodawczy powołał Najwyższą Izbę Kontroli. Zgodnie z ustawą o kontroli państwowej Prezesa NIK powoływał i odwoływał Sejm, przed nim też Prezes ponosił odpowiedzialność. Ustalono wówczas organizację NIK, na którą złożyło się 9 departamentów, 3 biura i delegatury wojewódzkie. Prezes NIK pozostawał członkiem Rady Państwa. Ta względna niezależność kontroli państwowej skończyła się w 1952 r. z chwilą likwidacji NIK i powołania w jej miejsce Ministerstwa Kontroli Państwowej. Naruszono tym samym zasadę niezawisłości NIK od administracji i zależności jedynie od parlamentu. W kolejnych latach najwyższy organ kontroli państwowej funkcjonował jako jedno z wielu ministerstw i wchodził w skład rządu, który teoretycznie także powinien obejmować swymi badaniami. Na fali popaździernikowej odwilży przywrócono w 1957 r. Najwyższą Izbę Kontroli i jej podporządkowanie Sejmowi. Izba przestała być organem rządowym i została ukształtowana w osobny pion organów państwowych. Prezesa NIK powoływał i odwoływał Sejm. NIK przedstawiała wnioski w sprawie absolutorium dla rządu, prezentowała też coroczne sprawozdania ze swej działalności. Nie należy wszakże zapominać, że na konstytucyjnej pozycji NIK ciążyły polityczne uwarunkowania owego okresu. Stan ten przetrwał do 1976 r., w którym to zmieniono ustawę o Najwyższej Izbie Kontroli. Mimo zachowania swej nazwy, Izba przekształcona została ponownie w organ administracji. Nadzór nad NIK powierzono Prezesowi Rady Ministrów. Sierpień 1980 r. przyniósł też zmianę w funkcjonowaniu Najwyższej Izby Kontroli. Na mocy ustawy z 8 października 1980 r. powrócono do istniejącego wcześniej modelu zakładającego usytuowanie kontroli państwowej przy Sejmie i uniezależnienie Izby od administracji. W ten sposób uległa także wzmocnieniu kontrolna funkcja Sejmu. W tym stanie prawnym NIK kontynuowała funkcjonowanie w III Rzeczypospolitej.

Najwyższa Izba Kontroli w III Rzeczypospolitej

W dniu 23 grudnia 1994 roku, Sejm uchwalił - obowiązującą do dziś - ustawę o Najwyższej Izbie Kontroli. Stosownie do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej, podlega Sejmowi, a Prezes NIK powoływany jest, za zgodą Senatu, przez Sejm na 6-letnią kadencję.

Zobacz też