Kontrola podjęta z inicjatywy własnej NIK przeprowadzona w połowie 2004 r., dotyczyła lat 2002 – 2003 i objęła. 24 gminy i 8 powiatów.
Celem kontroli było zbadanie i ocena prawidłowości stanowienia aktów prawa miejscowego przez gminy i powiaty, tj. wydawanych przez nie uchwał o charakterze wykonawczym, strukturalno – organizacyjnym i porządkowym, w tym m.in. dotyczących praw i obowiązków obywateli zamieszkujących na ich obszarze.
Na podstawie upoważnień zawartych w wielu różnych ustawach gminy i powiaty w drodze przepisów prawa miejscowego regulowały istotne sprawy dotyczące: podatków i opłat, zagospodarowania przestrzennego (gminy), oświaty, ruchu drogowego i dróg, gospodarki mieszkaniowej, zachowania czystości i porządku, pomocy społecznej, gospodarki nieruchomościami (gminy i powiaty).
Skontrolowane gminy i powiaty w latach 2002 –2003 ustanowiły łącznie 1211 aktów prawa miejscowego. Z tego gminy 1084 akty (89,5%) - 877 aktów o charakterze wykonawczym, 202 o charakterze strukturalno - organizacyjnym oraz 5 o charakterze porządkowym, a powiaty 127 (10,5%) - 90 aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, 36 strukturalno - organizacyjnym i 1 o charakterze porządkowym.
Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie oceniła stanowienie aktów prawa miejscowego przez gminy i powiaty, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, do których zaliczyła:
1. Nierealizowanie obowiązku przekazywania wszystkich aktów prawa miejscowego do ogłoszenia w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Kontrola wykazała, że na 1211 aktów ustanowionych przez gminy i powiaty w badanym okresie nie przekazano do ogłoszenia w wojewódzkich dziennikach urzędowych 101 aktów, tj. 8,3 % ustanowionych. W gminach nie przekazano do publikacji 66 z 1084 (tj. 6,09 %) ustanowionych aktów, a w powiatach 35 ze 127 (tj. 27,5%) aktów.
2. Nieuregulowanie w drodze przepisów miejscowych spraw, mimo istnienia ustawowego obowiązku. Najwyższa Izba Kontroli zbadała realizację tego obowiązku na wybranych przykładach. Na 32 skontrolowane jednostki tylko w przypadku 7 jednostek stwierdzono realizację obowiązku ustanowienia określonego przepisu prawa miejscowego. Gminy nie uchwaliły: w 14 przypadkach - stawki procentowej opłaty adiacenckiej, w 11 przypadkach - sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli, w 9 - zasad wyłapywania bezdomnych zwierząt i rozstrzygania o dalszym postępowaniu z nimi, w 3 przypadkach - planu sieci publicznych szkół podstawowych oraz w 3 przypadkach - kategoryzacji dróg gminnych.
Powiaty w 8 przypadkach nie nadały statutów szkołom ponadgimnazjalnym, w 3 przypadkach nie dokonały kategoryzacji dróg powiatowych, w jednym przypadku nie ustaliły trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych.
3. Nieprzestrzeganie, w 14 przypadkach (na 256 zbadanych), obowiązku zasięgnięcia opinii od innego podmiotu, w sprawie objętej regulacją danego aktu prawa miejscowego. Między innymi nie zasięgano opinii, mimo wymogu ustawowego, zarządu powiatu co do nadania drogom kategorii dróg gminnych, czy powiatowych (w 4 przypadkach), nie przedstawiono Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów do zaopiniowania programów pomocowych dla przedsiębiorców (w 3 przypadkach).
4. Nieprowadzenie zbiorów aktów prawa miejscowego ustanowionych przez gminy i powiaty. Tylko 5 gmin na 24 skontrolowane i 3 powiaty na 8 objętych badaniami prowadziło wymagane przepisami ustawowymi zbiory, przy czym zbiory te prowadzone były nierzetelnie. Zawierały one bowiem takie uchwały rad gmin czy powiatów, które przepisami prawa miejscowego nie były, bądź nie zawierały wszystkich uchwał gmin i powiatów będących prawem miejscowym.
Oprócz wyżej wymienionych zasadniczych nieprawidłowości Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła też inne uchybienia w procesie stanowienia przepisów prawa miejscowego.
Objęte kontrolą jednostki przekazywały akty prawa miejscowego do kontroli wojewodom i regionalnym izbom obrachunkowym, lecz nie zawsze dotrzymywały 7 - dniowego ustawowego terminu do ich przekazania. Na 999 skontrolowanych aktów 126 z nich (12,61%) przekazano wojewodom do kontroli po terminie. Opóźnienia wynosiły od 1 do 2 dni. Na 385 aktów przekazanych do kontroli regionalnym izbom obrachunkowym z uchybieniem terminu przekazano 36 aktów, tj. 9,35%. W dwóch przypadkach przekazano uchwały po 102 i 107 dniach od ich podjęcia.
Prawidłowo gminy i powiaty przywoływały w podstawach prawnych ustanowionych przepisów prawa miejscowego upoważnienia ustawowe, uprawniające je do wydania konkretnego aktu. Popełniały jednak omyłki podając niewłaściwe numery dzienników ustaw i daty uchwalenia ustaw, przywołując zbyt wiele, bądź nie wszystkie przepisy stanowiące podstawę prawną do wydania danego aktu. Przy tym nie korzystały z możliwości sprostowania zaistniałych błędów i omyłek. Uchybienia te jednakże miały charakter formalny i nie miały zasadniczego znaczenia dla legalności ustanowionych przepisów. Na 812 zbadanych uchwał uchybienia i oczywiste omyłki stwierdzono w 73 (tj. 9 %) uchwałach.
Stwierdzone w kontroli nieprawidłowości, zwłaszcza te, które dotyczyły nierealizowania obowiązku przekazania ustanowionych przepisów prawa miejscowego do publikacji w wojewódzkich dziennikach urzędowych, spowodowane były niejednolitym stanowiskiem organów uprawnionych do badania legalności tych uchwał wojewodów - w tym m.in. w zakresie czy przekazywane uchwały stanowią akty prawa miejscowego.
Żaden bowiem akt prawny nie zawiera precyzyjnej definicji aktu prawa miejscowego, jak też katalogu aktów, które należy do tego prawa zaliczyć. Problemy z prawidłową klasyfikacją uchwał pogłębiały rozbieżne niekiedy interpretacje prawne pomiędzy służbami administracji rządowej i samorządowej, a także orzecznictwo NSA, co do katalogu aktów organów jednostek samorządu terytorialnego będących prawem miejscowym.
Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli istnieje zatem konieczność podjęcia przez Prezesa Rady Ministrów działań nadzorczych w stosunku do wojewodów, mających na celu ujednolicenie kwalifikowania aktów prawnych stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego do kategorii aktów prawa miejscowego publikowanych w wojewódzkich dziennikach urzędowych.
Wobec innych stwierdzonych nieprawidłowości, których powodem były zła organizacja pracy i niedostateczny nadzór ze strony kierowników skontrolowanych urzędów gmin i powiatów, NIK sformułowała wnioski o charakterze organizacyjnym.