Najwyższa Izba Kontroli, realizując obowiązek wynikający z art. 204 Konstytucji RP i art. 7 ustawy o NIK, przedstawiła Analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2003 r.
W ocenie Najwyższej Izby Kontroli budżet państwa w 2003 r. został zrealizowany w podstawowych wielkościach zgodnie z ustawą budżetową. Dochody wykonano o 2,3%, a wydatki o 2,7% poniżej planu. W rezultacie deficyt budżetu państwa był o około 1,7 mld zł niższy od limitu ustawowego.
Wyniki audytu finansowego przeprowadzonego przez NIK pozwalają na poświadczenie, że sprawozdanie Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2003 r. przekazuje prawdziwy i rzetelny obraz wykonania budżetu, gdyż ujawnione w trakcie kontroli nieprawidłowości w sprawozdaniach budżetowych nie miały istotnego znaczenia.
W 2003 r. było wprawdzie mniej niż rok wcześniej nieprawidłowości w wykonaniu ustawy budżetowej, jednakże NIK negatywnie oceniła realizację przychodów z prywatyzacji, wykonanie budżetu w części 65 – Polski Komitet Normalizacyjny, wykonanie planu finansowego przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz inwestycje wieloletnie.
Potwierdzając formalną zgodność wykonania budżetu państwa z postanowieniami ustawy budżetowej, NIK zwróciła uwagę, że realizacja budżetu w 2003 r. nie przyczyniła się do rozwiązania podstawowego problemu polskich finansów publicznych – a mianowicie ich strukturalnej nierównowagi.
Nadal narastał dług publiczny, który powiększony o przewidywane wypłaty z tytułu poręczeń i gwarancji, przekroczył na koniec 2003 r. w relacji do PKB poziom 50%. Tym samym relacja długu publicznego do PKB przekroczyła pierwszy z dwóch progów ostrożnościowych określonych w ustawie o finansach publicznych. Realne staje się niebezpieczeństwo przekroczenia kolejnego progu 55%.
Deficyt budżetu państwa pozostawał w 2003 r. na bardzo wysokim poziomie – w relacji do PKB wskaźnik ten osiągnął wartość 4,5%, tj. o około 0,5 punktu procentowego mniej niż w 2002. Oprócz deficytu budżetowego, a także niekorzystnych różnic kursowych, do wzrostu długu publicznego i przekroczenia bariery 50% w relacji do PKB przyczyniło się niewykonanie przychodów z prywatyzacji. Były one ponownie wykonane znacznie poniżej planu (w 2003 r. o 60%; w 2002 r. o 70%). W rezultacie dodatkowe potrzeby pożyczkowe budżetu państwa musiały być pokrywane zwiększoną emisją skarbowych papierów wartościowych. Z drugiej zaś strony, miało miejsce zaniżenie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa przez sfinansowanie części zadań kredytami bankowymi zaciągniętymi przez państwowe fundusze celowe.
Reasumując, o ile wykonanie budżetu państwa należy ocenić generalnie pozytywnie, to w kontekście realizacji równowagi finansów publicznych ocena ta nie może być pozytywna. Rok 2003 nie tylko nie przyniósł poprawy stanu finansów publicznych, lecz spowodował przybliżenie obserwowanych już wcześniej zagrożeń. W ocenie NIK najważniejszymi z tych zagrożeń są:
– rosnący szybko dług publiczny, niebezpiecznie zbliżający się do konstytucyjnej granicy,
– postępujący rozkład publicznej służby zdrowia,
– brak koordynacji przedsięwzięć z zakresu infrastruktury gospodarczej i społecznej,
– pogarszająca się sytuacja finansowa jednostek sektora samorządowego i związane z tym zmniejszanie się potencjału inwestycyjnego tego sektora.
Zdaniem NIK stan sektora finansów publicznych wymaga szybkiego podjęcia energicznych kroków zaradczych. Zaniechanie przedsięwzięć publicznych może poważnie utrudnić utrzymanie wysokiego tempa wzrostu gospodarczego i efektywne wykorzystanie przyznanych Polsce środków Unii Europejskiej, a w konsekwencji opóźnić rozwiązanie najważniejszych problemów społecznych.
Główne ustalenia, wynikające z kontroli wykonania budżetu państwa w 2003 r., są następujące:
1. Państwowy dług publiczny, powiększony o przewidywane wpłaty z tytułu poręczeń i gwarancji, osiągnął na koniec 2003 r. poziom 51,6% PKB. Tym samym, relacja długu publicznego do PKB przekroczyła pierwszy z dwóch progów ostrożnościowych określonych w ustawie o finansach publicznych. W związku z tym, w uchwalonym przez Radę Ministrów projekcie budżetu państwa na rok 2005, relacja deficytu do dochodów nie będzie mogła być wyższa niż w roku 2004. Dalsze utrzymywanie wysokiego poziomu deficytu budżetowego grozi przekroczeniem przez dług publiczny kolejnego progu. Skutkiem tego w przyszłości może być nawet całkowity zakaz uchwalania deficytu budżetowego.
2. Deficyt budżetu państwa na koniec 2003 r. zamknął się kwotą 37,0 mld zł, a więc nadal był bardzo wysoki. Chociaż relacja deficytu do PKB uległa nieznacznej poprawie w stosunku do poprzedniego roku, to jest to przede wszystkim skutkiem za niskiego dotowania z budżetu państwa Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i Funduszu Pracy. Ograniczenie dotacji w istocie rzeczy przeniosło część deficytu poza budżet państwa, zwiększając ujemny wynik funduszy celowych.
Finansowanie deficytu budżetowego i pozostałych potrzeb pożyczkowych budżetu państwa przebiegało odmiennie od założeń przyjętych w ustawie budżetowej. Zmiana źródeł finansowania wynikała przede wszystkim z niewykonania przychodów z prywatyzacji. Był to już trzeci rok z rzędu, w którym nie wykonano tych przychodów.
3. Przychody z prywatyzacji zostały zaplanowane nierzetelnie. Struktura wpływów z prywatyzacji, w której dominowały wpływy ze sprzedaży akcji i udziałów spółek sprywatyzowanych do końca 2002 r., wskazuje na marginalizację nowych projektów prywatyzacyjnych i odstąpienie od strategii poprawiania efektywności gospodarki przez prywatyzację przedsiębiorstw i spółek należących do państwa.
4. Państwowe fundusze celowe odnotowały na koniec 2003 r. ujemny wynik finansowy. Przyczyniły się do tego fundusze celowe dotowane z budżetu państwa, których łączny deficyt wyniósł 1,5 mld zł. Zasadniczą część wydatków funduszy celowych dotowanych z budżetu państwa stanowią wypłaty ustawowo gwarantowanych świadczeń. Fakt, iż fundusze nie dysponowały w 2003 r., podobnie jak rok wcześniej, środkami niezbędnymi do wypłaty tych świadczeń dowodzi, że budżetowe dotacje dla nich zostały zaniżone. Tym samym zaniżony został – przez przerzucenie niedoboru na fundusze celowe – deficyt budżetu państwa. O ujemnym wyniku funduszy dotowanych zadecydował Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i Fundusz Pracy. Wśród funduszy, które nie otrzymują dotacji z budżetu, istotne nieprawidłowości wystąpiły w Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
5. Należy zauważyć, że ustawą budżetową nie jest objęty plan finansowy Narodowego Funduszu Zdrowia. Z funduszu tego finansowanych jest 91% ogółu wydatków na ochronę zdrowia, a z budżetu części 46 – Zdrowie tylko 9%. Przychody i wydatki tego funduszu w 2003 r. stanowiły odpowiednio 3,3% i 3,6% PKB. Fundusz ten ma wszystkie cechy charakterystyczne państwowego funduszu celowego. Brak planu finansowego tego funduszu w ustawie budżetowej narusza zasadę jawności i przejrzystości finansów publicznych oraz ogranicza możliwości jego kontroli.
6. Prognoza wzrostu gospodarczego na 2003 r. okazała się bliska rzeczywistości. Planowano wzrost PKB o 3,5%, a wyniósł on 3,8%. Jednak oszacowanie jego konsekwencji – szczególnie dla rynku pracy – było nietrafne. Przesądziła o tym odmienna od zakładanej struktura wzrostu PKB. Prognoza zakładała, że głównym czynnikiem kreującym wzrost gospodarczy będzie popyt krajowy, a okazało się, że był nim w 2003 r. eksport netto. Wzrost gospodarczy nie spowodował w 2003 r. poprawy sytuacji na rynku pracy. Stopa bezrobocia utrzymała się na bardzo wysokim poziomie, który wyniósł 20%. Przeciętne zatrudnienie w gospodarce narodowej zmniejszyło się o 200 tys. osób, tj. z 8,7 mln osób w 2002 r. do 8,5 mln osób w 2003 r. O ile zatem równowaga zewnętrzna – mierzona relacją deficytu w obrotach bieżących bilansu płatniczego do PKB – ulega stopniowej poprawie w ostatnich latach i daje podstawy stabilnego wzrostu, to w wymiarze wewnętrznym nierównowaga finansów publicznych nie sprzyjała procesowi wzrostu gospodarki polskiej.
7. Największy wpływ na niewykonanie planu dochodów budżetowych miały niższe o 2,4% dochody podatkowe, w tym zwłaszcza z podatku dochodowego od osób fizycznych i z VAT. Chociaż w 2003 r., nie wykonano planowanych dochodów podatkowych, to drugi rok z rzędu nastąpił znaczny wzrost dochodów w stosunku do roku poprzedniego. W porównaniu do 2002 r. dochody podatkowe były wyższe o 5,0%. Przyczyną niewykonania planu dochodów podatkowych było zawyżenie przewidywanego wykonania w roku 2002, jak i nietrafne prognozowanie sytuacji na rynku pracy oraz tempa wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w 2003 r.
8. Zaległości w dochodach budżetowych na dzień 31 grudnia 2003 r. były o 11,5% wyższe niż w 2002 r., w tym zaległości podatkowe wzrosły o 2,6% a zaległości w pozostałych dochodach o 31,7%. Niezrealizowanie zakładanego w projekcie ustawy budżetowej na 2003 r. zmniejszenia zaległości podatkowych o 46,0% było efektem niższych od przewidywanych efektów ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców. Wysoki poziom zaległości podatkowych oraz pogarszanie się efektywności ich egzekucji wskazuje, że wprowadzone w ostatnich latach zmiany organizacyjne i prawne, mające na celu zwiększenie skuteczności poboru należności podatkowych, nie przyniosły w 2003 r. widocznych efektów. Konieczne jest więc dalsze prowadzenie prac w tym kierunku oraz analizowanie i wykorzystywanie przez Ministerstwo Finansów posiadanych informacji do bieżącego zarządzania. Potwierdzają to również nieprawidłowości stwierdzone przez NIK w kontrolach urzędów skarbowych.
9. Wykonanie wydatków w stosunku do ustawy budżetowej było niższe o 2,7%. W porównaniu do 2002 r. wydatki budżetu państwa były nominalnie wyższe o 3,4%, a realnie o 2,6%. Rzeczywiste wydatki budżetu państwa były niższe, gdyż na podstawie art. 102 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, Rada Ministrów przeniosła do wykorzystania w 2004 r. środki w kwocie 1.029,3 mln zł, podczas gdy rok wcześniej była to kwota 858,1 mln zł. Przenoszenie coraz większych kwot na wydatki niewygasające z upływem roku zniekształca obraz wykonania budżetu państwa.
10. Zobowiązania wymagalne państwowych jednostek budżetowych zmniejszyły się w stosunku do roku 2002 o 38,0%, co niewątpliwie należy uznać za zjawisko pozytywne, gdyż świadczy o poprawie przestrzegania dyscypliny przez dysponentów środków budżetowych. W dalszym ciągu ewidencja tych zobowiązań nie była pełna, gdyż nie ujęto w niej nieuregulowanych przez wojewodów płatności na rzecz jednostek samorządu terytorialnego.
11. Od 9 lat NIK negatywnie ocenia realizację i finansowanie inwestycji wieloletnich (wcześniej centralnych) wskazując, że system finansowania tych inwestycji jest nieefektywny i nie wymusza prawidłowej realizacji zadań. Wyniki kontroli za rok 2003 również wykazały nieprawidłowości na każdym etapie realizacji inwestycji.
12. W ostatnich latach dynamicznie zwiększał się zakres zadań finansowanych ze środków specjalnych utworzonych na podstawie różnych ustaw. Obecne uregulowania prawne, dotyczące gospodarki środkami specjalnymi nie zapewniają skutecznej kontroli ich gromadzenia i wykorzystania. Wyniki kontroli budżetowej i innych kontroli przeprowadzonych przez NIK, które ujawniły wiele nieprawidłowości, potwierdzają potrzebę rezygnacji z tej formy finansowania zadań publicznych.
13. Nadal niski był poziom wykorzystania środków ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Środki dostępne w 2003 r. wykorzystano w 67,4%, podczas gdy w 2002 r. wskaźnik ten wynosił 48,8%. Wskazuje to na konieczność intensyfikacji działań zmierzających do zapewnienia wyższego stopnia absorbcji środków możliwych do pozyskania z budżetu Unii Europejskiej, w tym zwłaszcza ze środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.
14. Według danych Ministerstwa Finansów deficyt całego sektora finansów publicznych w 2003 r. wyniósł – 43,8 mld zł i w stosunku do wykonania w roku poprzednim był o 4,7% niższy. Jego relacja do PKB wyniosła 5,4%. Największy udział w jego tworzeniu miał deficyt budżetowy (84,6%) i deficyt państwowych funduszy celowych (9,4%). Poziom deficytu świadczy o utrzymaniu w 2003 r. głębokiej nierównowagi w sektorze publicznym.
15. W 2003 r. inflacja ukształtowała się poniżej celu określonego przez Radę Polityki Pieniężnej w założeniach polityki pieniężnej. Wskaźnik inflacji w grudniu 2003 r. wyniósł 1,7% i był o 0,3 punktu procentowego niższy niż dolna granica przedziału tolerancji, ustalonego jako 3% +/- 1 punkt procentowy. Zanotowane odchylenie należy uznać za nieznaczne, zwłaszcza że do jego powstania przyczynił się przede wszystkim mniejszy od oczekiwanego przez Radę Polityki Pieniężnej (RPP) wzrost cen kontrolowanych, pozostających poza sferą oddziaływania NBP. W I półroczu 2003 r. RPP dokonała 6 obniżek stóp procentowych. W czerwcu 2003 r. trzyletni cykl obniżania stóp został zakończony.
Wszystkie instrumenty polityki pieniężnej były w 2003 r. stosowane zgodnie z przyjętymi założeniami. Na pozytywną ocenę zasługują zmiany dokonane w systemach rezerwy obowiązkowej oraz operacji otwartego rynku, zbliżające ich funkcjonowanie do zasad obowiązujących w Europejskim Banku Centralnym.
W Analizie wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2003 r. Najwyższa Izba Kontroli przedstawiła następujące wnioski:
1. Rozważenie zmiany statusu Narodowego Funduszu Zdrowia, która umożliwi ujęcie planu finansowego w ustawie budżetowej i kontrolę parlamentarną nad jego realizacją.
2. Rezygnacja z prowadzenia gospodarki finansowej w formie środków specjalnych utworzonych na podstawie odrębnych ustaw.
3. Zapewnienie środków finansowych w budżecie państwa niezbędnych dla pełnej i prawidłowej realizacji zadań państwowych funduszy celowych w zakresie świadczeń emerytalno-rentowych, wspierania bezrobotnych i przeciwdziałaniu bezrobociu.
4. Podjęcie działań reformujących tryb i zasady planowania, finansowania oraz nadzoru nad przebiegiem realizacji inwestycji finansowanych z budżetu państwa.
5. Zapewnienie maksymalnego wykorzystania funduszy otrzymywanych z Unii Europejskiej, rzetelnego ich rozliczania i terminowego wypełniania obowiązków sprawozdawczych.
6. Ograniczenie wydatków niewygasających z upływem roku budżetowego do niezbędnego minimum, z uwzględnieniem możliwości realnego ich wykorzystania.
7. Dokonanie oceny funkcjonowania zakładów budżetowych oraz podjecie ewentualnych decyzji o likwidacji jednostek prowadzących działalność ze stratą.
8. Podjęcie przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej skutecznych działań w celu zwiększenia finansowania ustawowych zadań z zakresu ochrony środowiska.
9. Urealnienie planowanego stanu zatrudnienia w państwowej sferze budżetowej.
10. Zamieszczanie w projekcie ustawy budżetowej realnych planów finansowych agencji rolniczych.